Samenvatting

Aanleiding, doel en opzet onderzoek
Dit state-of-the-art onderzoek Statelijke Dreigingen is door
de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV) aangevraagd bij het Wetenschappelijk Onderzoeks- en
Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid in het kader van de in ontwikkeling zijnde onder zoeksagenda van de NCTV. Middels deze onderzoeksagenda
beoogt de NCTV een basis te leggen voor een intensievere
samenwerking met de wetenschap op de domeinen waarvoor
hij verantwoordelijkheid draagt. Eén van deze domeinen wordt
gevormd door statelijke dreigingen. De doelstelling van het on derhavige onderzoek is om een eerste literatuurscan te maken
van het wetenschappelijke onderzoeksveld van statelijke drei gingen, de onderwerpen die daarbinnen aan de orde komen, de
onderbelichte onderwerpen waarvan wordt gesuggereerd dat
zij meer aandacht verdienen en de status van de literatuur (om vang en zo mogelijk kwaliteit). De onderzoeksopdracht is door
het WODC gegund aan het War Studies Research Center van de
Faculteit Militaire Wetenschappen van de Nederlandse Defensie
Academie.
In dit onderzoek worden de volgende onderzoeksvragen beant woord:
1. Welke onderwerpen op het gebied van statelijke dreigin gen zijn volgens de onderzoekers in welke mate van be lang, in welke mate onderzocht, en met welke kwaliteit?
2. Vallen deze onderwerpen binnen het aandachtsgebied
van de NCTV?
3. Hoe kunnen deze onderwerpen in fase 2 worden onder zocht?
4. Welke onderzoeksvragen voor fase 2 komen naar voren?
Het onderzoek in uitgevoerd in drie stappen: selectie, screening
en analyse van de literatuur. In totaal zijn 2905 wetenschap pelijke artikelen afkomstig uit 19 tijdschriften en 29 special
issues gescreend hetgeen 1000 artikelen opleverde die re levante informatie over statelijke dreigingen bevatten. Deze
artikelen zijn verder geanalyseerd op dreigingssubject, -object
en -mechanisme. Op basis van deze screening werden 24 drei gingsmechanismen onderscheiden in de hoofdcategorieën
militair, politiek, economisch en overig. Omdat de omvang van
het materiaal beperkingen voor nadere analyse vereiste, zijn
van deze mechanismen tien uitgekozen voor nadere analyse,
waarbij uitgegaan is van spreiding over de categorieën. Door
een aantal mechanismes te combineren zijn er uiteindelijk acht
mechanisme-analyses geschreven op basis van 231 in detail
geanalyseerde artikelen.
Dreigingssubjecten, objecten en mechanismen
Het onderzoek heeft op deze grotendeels inductieve wijze
tientallen dreigingssubjecten, dreigingsobjecten en dreigings mechanismen weten te onderscheiden. Onder dreigingssubject
wordt verstaan wie of wat de veroorzaker van de dreiging is (of
als zodanig beschouwd wordt). Onder dreigingsobject wordt
verstaan degene die of datgene dat bedreigd wordt (of als be dreigd beschouwd wordt). En bij het dreigingsmechanisme gaat
het om de middelen of manieren waarmee de dreiging wordt of
kan worden uitgevoerd.
27 staten worden als dreigingssubject genoemd, 26 staten als
dreigingsobject. China, Rusland en de VS worden het meest
genoemd, zowel als dreigingsobject als dreigingssubject. Naast
individuele staten worden bredere regio’s of een type macht als
dreigingssubject aangeduid, zoals: ‘het Westen’, Noord-Afrika
en het Midden-Oosten, ‘World Powers’, en ‘Nuclear Powers’.
Tevens worden niet-statelijke actoren door staten geïnstrumen taliseerd als dreiging. Het gaat hierbij met name om terreur organisaties, maar ook worden criminele organisaties, private
of staatsbedrijven, milities en particuliere militaire bedrijven
(Private Military Companies) genoemd. Tenslotte worden ook
nog internationale allianties en samenwerkingsverbanden ge noemd: de Europese Unie (EU), de Noord-Atlantische Verdrags organisatie (NAVO), en de Verenigde Naties (VN).
Wanneer we de dreigingssubjecten en -objecten vergelijken
zien we reciprociteit bij de grootste landen en de bredere re gio’s, hetgeen een gevolg kan zijn van het vanouds bekende
veiligheidsdilemma, het wederzijdse vijanddenken en stra tegische concurrentie. Het leeuwendeel van de academische
literatuur volgt expliciet of impliciet de geopolitieke logica van
‘great power politics’. Bovendien is de grens tussen statelijke en
niet-statelijke actoren en dreigingen vaak behoorlijk fluïde en
kunnen er allerlei vormen van overlap bestaan. Ook mag er niet
vanuit worden gegaan dat de staat een homogene actor is die
een coherente handelswijze vertoont. Staten bestaan uit ver schillende actoren die vaak verschillende, en soms zelfs tegen strijdige, dreigingspercepties en beleidsopvattingen hebben.
Er zijn 24 dreigingsmechanismen onderscheiden. De meeste
(671) artikelen gaan over militaire dreigingsmechanismen,
gevolgd door politieke (566), en op grote afstand door eco nomische (131). De vijf dreigingsmechanismen die het meest
prominent zijn in de wetenschappelijke literatuur, zijn con ventionele wapens, nucleaire en radiologische wapens, ‘hard’
cyber, ‘soft’ cyber en ‘coercion strategies.’ Deze ‘top-vijf’ valt
voor het grootste gedeelte in het domein van militaire dreigin gen, hetgeen waarschijnlijk mede veroorzaakt wordt door het
type tijdschriften dat binnen het vakgebied van internationale
betrekkingen en veiligheidsstudies dominant is en waarbinnen
het gebruik van geweld en militaire middelen door staten vaak
een centraal thema vormt. Andere mechanismen die regelma tig genoemd worden zijn: hybride oorlogvoering, onbemande
wapensystemen en/of kunstmatige intelligentie, securitisering
en ideologische framing, en (terroristische) aanslagen.
Het rapport gaat in detail nader in op tien geselecteerde
dreigingsmechanismen: biologische en chemische wapens,
ruimtedreigingen, spionage & diefstal van kennis en techno logie, diasporapolitiek, het aanwakkeren van radicalisering,
securitisering & ideologische framing, energiepolitiek, directe
buitenlandse investeringen en ontwikkelingshulp. Voor ieder
dreigingsmechanisme werd in kaart gebracht hoe het mecha nisme zich manifesteert en wat de kernpunten van het weten schappelijke debat aangaande het mechanisme zijn in relatie tot
de thematiek van Statelijke Dreigingen.
Als het gaat om biologische en chemische wapens spelen sta telijke dreigingen op drie niveaus een rol: het gebrek aan regu lering van bezit, productie, verspreiding en dumpen van biolo gische en chemische wapens, de onzorgvuldige omgang ermee
en een technologische wedloop tussen met name China en de
VS. Bij ruimtedreigingen komen vergelijkbare thema’s aan bod:
het gebrek aan regulering, niet-intentionele gevolgen zoals
ruimtepuin en de rol van technologie die bijdraagt aan een mi litarisering van de ruimte die gedomineerd wordt de VS, China
en Rusland. Spionage door statelijke actoren betreft zowel het
verzamelen van statelijke militaire informatie als (het faciliteren
van de) ontvreemding van bedrijfsgeheimen & technologie. De
digitalisering van dit dreigingsmechanisme staat hierin centraal.
Bij diaspora-politiek spelen statelijke actoren op verschillende
manieren een rol, als gaststaat en thuisstaat. Statelijke acto ren kunnen diaspora’s onderdrukken, maar hun identiteit ook
aanwakkeren en gebruiken als bron van inlichtingen. Bij het
aanwakkeren van radicalisering spelen vergelijkbare thema’s
een rol als bij diaspora-politiek. Een statelijke actor kan radica lisering aanwakkeren om de maatschappij van een ander land
van binnenuit te ontwrichten, bijv. bij de terugkeer van foreign
fighters en radicalisering van rechts-extremisten. Bij securiti sering en ideologische framing gaat het erom dat statelijke
actoren een dreigingsbeeld construeren. Een groot gedeelte van
de literatuur is gericht op het conceptualiseren van deze begrip pen. Wat betreft de casuïstiek gaat het om het securitiseren van
moslims/migranten door statelijke actoren als instrument tegen
andere staten en de ideologische dimensie van de geopolitieke
rivaliteit tussen Europa en de VS versus China en Rusland. Ener giepolitiek als statelijke dreiging betreft het creëren van afhan kelijkheidsrelaties aangaande de levering van energiebronnen.
Door klimaatverandering en schaarste verschuiven de verhou dingen. Het gaat om de Europese afhankelijkheid van gas, de
groeiende invloed van China in het Midden-Oosten en de opko mende alliantie van Rusland in China het poolgebied. Het creë ren van afhankelijkheidsrelaties vormt ook de kern van de inzet
van directe buitenlandse investeringen en ontwikkelingshulp
als statelijke dreiging. De literatuur richt zich hierbij met name
op de dreiging die uitgaat van de Aziatische Infrastructuurin vesteringsbank en het Chinese Belt and Road Initiative. Ook de
impact van Chinese directe buitenlandse investeringen op ont wikkelde economieën wordt onderzocht.
Als de grootmachten die tevens als belangrijkste dreigingssub jecten worden geïdentificeerd (China, Rusland en de VS) worden
gekoppeld aan de geanalyseerde dreigingsmechanismen, dan
hebben deze statelijke actoren gemeenschappelijk dat securiti sering en ideologische framing een belangrijke rol spelen. Daar naast is energiepolitiek onderscheidend voor Rusland en speelt
directe buitenlandse investeringen en ontwikkelingshulp een
prominente rol in de manier waarom China als dreigingssubject
wordt gezien.
Naast mechanisme-specifieke elementen, wordt vooral de
samenhang en overlap tussen de verschillende dreigingsme chanismen zichtbaar. Een belangrijk eerste terugkerend aspect
is hierbij geopolitieke rivaliteit tussen grootmachten. Geopo litieke processen zijn in staat bestaande mechanismen, zoals
energiepolitiek of het gebruik van technologie in de ruimte,
te transformeren in een dreiging of een wedloop. Een tweede
aspect is de overlap tussen mechanismen, waarbij het ene me chanisme in het andere overloopt of er zelfs niet los van kan
bestaan. De meeste dreigingssubjecten hanteren een repertoire
aan diverse dreigingsmechanismen die vaak tegelijkertijd of in
een bepaalde volgorde worden ingezet. De afbraak van of het
gebrek aan juridische kaders en internationale regimes werkt
als een faciliterende factor voor het ontstaan van dreigingen.
Aangezien technologische ontwikkelingen in hoog tempo ver lopen kunnen deze maar moeilijk worden bijgehouden door
passende wetgeving.
Op basis van de analyse van de tien dreigingsmechanismen
reflecteert het rapport op de conceptualisering van statelijke
dreiging. Ten eerste, het is moeilijk een duidelijke grens te trek ken tussen statelijke en niet-statelijke dreigingen. Zo kunnen
statelijke actoren diaspora’s, terroristische groeperingen, en
bedrijven als instrument gebruiken. Ten tweede, de notie van
dreiging hangt samen met percepties en kan geconstrueerd
worden. In een proces van securitisering komen bepaalde on derwerpen op de veiligheidsagenda te staan. Ook in de weten schappelijke literatuur is een bepaalde trendgevoeligheid waar
te nemen. Ten derde, niet alle statelijke dreigingen zijn intentio neel, sommige zijn het gevolg van neveneffecten, nonchalance,
nalatigheid of verzuim. Het gaat hierbij om de onzorgvuldige
omgang met gevaarlijke materialen of wapens (zowel op aarde,
in de zee als in de ruimte) alsmede het gevaar dat technologieën
in verkeerde handen vallen of de mogelijkheid van dual use. Het
is evident dat ook non-intentionele dreigingsmechanismen zeer
gevaarlijk kunnen zijn. In een aantal gevallen is het bovendien
onduidelijk of een bepaald dreigingssubject slechts defensieve
of juist offensieve intenties heeft met bepaalde wapens en dreigingsmechanismen.
Reflectie op de kwaliteit van de wetenschappelijke publicaties
Over het algemeen zijn de onderzochte tijdschriften van een
redelijk hoog niveau of hebben zij aanzien in de wereld van
academici en experts. Voor ieder tijdschrift is een korte om schrijving gegeven (o.a. focusthema’s en reviewbeleid), zijn de
(eventuele) uitgevers, opdrachtgevers en/of sponsoren vermeld
en is de impact factor genoemd wanneer bekend. Hiernaast is
de dominante nationaliteit van de redacteuren en/of het tijd schrift en de mate van genderdiversiteit van de redacteuren
vermeld. De Angelsaksische dominantie valt op, naast een meer
algemeen westerse achtergrond. Vrijwel alle tijdschriften zijn
peer reviewed. De redacties van de tijdschriften zijn redelijk
divers samengesteld voor wat betreft genderdiversiteit, maar er
is nog steeds sprake van dominantie door (witte) mannen. Wel
kennen sommige tijdschriften bepaalde beperkingen of tekort komingen, zoals qua methodologische of theoretische onder bouwing, inhoudelijke eenzijdigheid, westers-centrisme e.d..
Deze zijn inherent aan de bestudering van een groot corpus aan
wetenschappelijke artikelen voortkomend uit een grote varië teit aan uiteenlopende bronnen. In de eventuele tweede fase
van het onderzoek zou naar meer bronnen met niet-westerse
perspectieven kunnen worden gezocht om een westerse bias te
redresseren.
Aansluiting bij het aandachtsgebied van de NCTV
Het NCTV kent drie aandachtsgebieden: ongewenste buiten landse inmenging gericht op diaspora, beschermen democra tische processen en instellingen, en economische veiligheid.
Verschillende van de onderzochte dreigingsmechanismen
sluiten hierbij aan. Het in deze studie onderzochte dreigings mechanisme diasporapolitiek valt samen met het eerste thema,
waarbij moet worden opgemerkt dat diasporapolitiek een bre dere en meerzijdige lading heeft. Het onderzochte dreigingsme chanisme aanwakkering radicalisering komt overeen met het
tweede thema, waarbij radicalisering wel een bredere impact
kan hebben dan alleen op democratische processen en instel lingen en ook gericht kan zijn op het vergroten van algemene
maatschappelijke onrust of beoogt een breed maatschappelijk
ongenoegen en wantrouwen te faciliteren. Onze analyses on derschrijven dat de aanvankelijke focus van radicalisering op
fundamentalistische moslims moet worden aangevuld met
aandacht voor zogeheten lone wolves en rechtsextremisten,
zoals white supramecists. Het genoemde thema economische
veiligheid komt terug bij bedrijfsspionage, directe buitenlandse
investeringen en ontwikkelingshulp. De laatste twee mechanis men kunnen de economische veiligheid aantasten of verklei nen, afhankelijk van de percepties van de betrokken auteurs
of landen, maar kunnen die ook vergroten. Dit thema komt
ook terug in het dreigingsmechanisme van de energiepolitiek.
Economische veiligheid komt indirect aan de orde in de mecha nismen die gaan over dual-use technologie, d.w.z. ruimtedrei gingen en biologische en chemische wapens. Het gaat hier om nismen maar partieel in de bestudeerde vier kerndocumenten
van de overheid voor te komen
Suggesties voor vervolg onderzoek
Het is niet objectief vast te stellen welk onderwerp op het
gebied van statelijke dreigingen het meeste van belang is. On derwerpen die normaliter onderbelicht dreigen te blijven of
wat lastiger te duiden zijn, verdienen nadere aandacht. Voor
een eventuele tweede fase van dit onderzoeksproject bevelen
we aan de nog niet geanalyseerde dreigingsmechanismen te
analyseren. De voor fase 1 ontwikkelde exemplarische aanpak
kan zonder meer worden toegepast op nog niet geanalyseerde
mechanismen. Ten eerste, de militaire dreigingsmechanismen
nucleaire en radiologische wapens, conventionele wapens en
onbemande wapensystemen en/of kunstmatige intelligentie
omvat een substantieel deel van de gescreende artikelen. Deze
blijven relevant vooral ook in het licht van een afkalvend regime
van regulering en beheersing. Ten tweede, de dreigingsmecha nismen humanitaire (militaire) interventie, coercion strategies,
en protectionisme/illiberaal handelsbeleid worden door derde
landen als een bedreiging gezien door een grotendeels Westers
dreigingssubject. Klimaatverandering is een meer mondiale
dreiging en verdient nadere studie in samenhang met bedreigde
ecosystemen en biodiversiteit. Ten derde, wordt een nadere
bestudering van hybride oorlogvoering en statelijke criminali teit aanbevolen.
Als tweede onderdeel van een eventueel vervolgonderzoek kan
een wijder corpus aan literatuur worden bestudeerd voor me chanismen met een relatief kleine hoeveelheid artikelen: biolo gische en chemische wapens, en spionage & diefstal van kennis
en technologie. Hiervoor kan dan specifiek gezocht worden in
een aantal nader geïdentificeerde tijdschriften, publicaties van
denktanks, en niche-tijdschriften. Hierbij kunnen ook nieuwe
en specifiekere zoektermen worden gebruikt zoals aangegeven
in de bijlagen van het rapport. Voor een grondiger analyse zou den de gemaakte mechanisme analyses ook kunnen worden
geconfronteerd met inzichten ontleend aan enkele erkende
handboeken op deze deelterreinen.
Als derde onderdeel van een eventueel vervolgonderzoek kan
worden ingegaan op de specifieke samenhang tussen verschil lende mechanismen. Voor het vervolgonderzoek naar al deze
drie onderdelen zijn in het rapport gedetailleerde onderzoeks vragen geformuleerd.
technologieën en (productie)capaciteiten die voor de civiele
industrie en de economie heel belangrijk zijn, maar ook voor
de wapenindustrie gebruikt kunnen worden, of ingezet kunnen
worden door potentiële vijanden. In vergelijking met de drei gingsperceptie van de rijksoverheid blijken de meeste mecha